这时山以东遭受黄河水灾，并且一连数年粒米不收，方圆一二千里之间，易子而食。

天子心中怜悯，下诏书说：“江南火耕水耨，命饥民可流亡到江淮之间寻口饭吃，想留在那里的，可在那里定居。”（有点像唐代的“逐食”）

派遣的使者冠盖相连，来往于道路，护送这些饥民，并从巴蜀运来粮食赈济他们。

明年，天子开始巡察郡国。

东渡黄河，河东太守没有想到天子的车驾会来到这里，供具不备，失了礼教，畏罪自杀。

西行穿过陇山，陇西太守因车驾来去仓猝，准备不足，以致天子从官连饭也吃不上，陇西太守自杀。

于是天子北出萧关，随从数万骑，在新秦中射猎，以此布勒边兵，然后回到京城。见新秦中有的地方千里之间没有一名亭兵徼卒，于是尽杀北地太守以下官员，并命百姓，得以到边境诸县放牧牲畜，官府贷给母马，三年归还，利息十分之一，废除告缗令，以此充实新秦中地区。

既得宝鼎以后，设立了后土祠、太一祠，公卿在讨论在关封禅的事宜，而天下郡国都在预先修桥铺路，缮治原有的宫室，那些临近驰道的县分，在准备官库，储藏物品，设置需供给的用具，巴望并等待着天子车驾的幸临。

第二年，南越反叛，西羌侵犯边境以逞凶暴。

于是天子因山以东年成不好，赦免天下囚犯的罪行，就南方的楼船士卒二十多万人一起进攻南越，数万人调发三河以西的马匹为坐骑进攻西羌，还有数万人西度黄河修筑令居城。

这一年设置了张掖、酒泉郡，而在上郡、朔方、西河、河西等地设置田官，使在这里戍守的候卒逻兵六十万人一面戍守，一面耕种。

中国内地则缮治道路以馈运粮饷，路远的达三千里，近的也有一千多里，全都仰仗大农供给。

边境的兵器不足，就调发武库和工官的兵器来满足那里的需要。

兵车和战马不够，县官钱少，很难买到马匹，就制定一项命令：封君以下至于年俸三百石以上的官吏，按等级不同缴纳不同数目的母马，分给天下驻兵的亭牧养，使每亭都有母马，每年考核其喂养繁息的成绩以定尝罚。

齐国相卜式上书说：“为臣曾闻说天子有忧虑，是臣子的耻辱。如今南越反叛，臣父子情愿与从齐国发来的操船兵卒一起战死于南越战场。”

天子下诏说：“卜式虽然是个耕田放牧人，并不以此求利，每有剩余就帮助县官缓解经费的困难。如今天下不幸有危急的事发生，而卜式奋勇请求父子为此献身，虽没有参加战斗，心中的义念可说是已表现出来了。特尝赐给他关内侯的爵位，黄金六十斤，农田十顷。”

布告天下，但天下没有人响应。

诸侯有上百名，没有一人要求从军与羌、越作战。

于是到九月诸侯朝见，尝酎(zhòu)献酎金时，命少府检查酎金的成色，列侯由于酎金分量不足被削夺侯位的有一百多人。

拜卜式为御史大夫。

卜式既有了这等重要的官位，见到许多郡国反映县官作盐铁的坏处，如铁器质量差，价钱贵，还有的强迫百姓买卖。而船有算赋，以船运货的商人少，商品昂贵，于是通过孔仅上书反映船只征收算赋的事。

天子因此对卜式很不满意。

汉朝接连打了三年仗，杀掉了西羌入侵的军队，灭了南越国，番禺以西直到蜀南初次设了十七郡，姑且按照他们原来的风俗加以治理，不征收赋税。

南阳至汉中之间旧有的郡县各自承担与自己毗邻的新设郡中吏卒的薪俸、食品、钱物，以及驿传所用的车马被服等具的一切费用。而新设郡县还时常有小规模的反叛，诛杀官吏，汉朝调发南方的官吏兵卒前往镇压，每年有万余人，费用都靠大农支给。

大农以均输法调各地盐铁所得，以补充赋税的不足，所以才能应付得了。

然而士兵路过的县城，不过做到供给无缺就是了，再也谈不上遵守赋税成法了。

第二年，即元封元年，卜式贬官做了太子太傅。而桑弘羊任治粟都尉，兼领大农令，完全代替孔仅管理天下盐铁。

由于各地官员们自做买卖，相互间竞争，所以价格涨落很快，而天下所缴赋税有的还不够偿还转运的脚力钱，桑弘羊于是请求设立大农部丞官数十名，分别掌管各郡国的大农事务，各自又往往在主要县分设立均输官和盐铁官，命边远地区都以物价贵时，商人从该地区向外地贩运的物品为赋税，而由政府互相转输。

在京城设立平准机构，总受天下输纳来的物品。召雇工官制造车辆等器物，都由大农供给费用。大农所属各个机构全部垄断了天下的货物，物贵则卖出，贱则买入。

这样，富商大贾无从牟取大利，就会反本为农，而所有商品都不会出现价格忽涨忽落的现象。由于天下物品价格都受其抑制的缘故，所以称之为“平准”。

天子认为有道理，答应了他的请求。

于是天子巡游向北到朔方郡，向东到太山，又巡行海上，以及北部边郡，然后归来。所过之处都有赏赐，用去帛一百多万匹，钱、金以亿计，全由大农支出。

弘羊又请求允许吏得以缴纳粮食补官，以及罪人纳粮赎罪。

命百姓能向甘泉宫的仓库缴纳多少不等的粮食，得以免除终身赋役，不受告缗令的影响。其他郡县的百姓则各自向急需处交纳，而各处的农民都各自纳粮，山东漕运到京的粮食每年增加了六百万石。

一年之中，太仓、甘泉宫仓堆满了粮食，边境剩余的粮食和其他物品，按均输法折为帛五百万匹。

不向百姓增收赋税而天下用度得到满足。

于是赐给桑弘羊爵为左庶长，黄金二百斤。

这一年有轻微的旱灾，天子派遣官员求雨。

卜式说道：“县官应该以租税为衣食，如今桑弘羊使官吏坐于列肆中买卖货物，求取利润，将桑弘羊下锅煮了，天才会下雨。”

太史公说：农工商之间相互贸易的路子沟通了，就有龟贝金钱刀布等货币产生。这是很久的历史了，自高辛氏以前年代太远，无从记述。

所以《尚书》最早讲到唐虞时期事，《诗经》最早讲到殷周时期事，一般是世道安宁则按庠序中的长幼序尊卑，先农本而后商末，以礼义为限制物利的堤防；世道变乱就会与此相反。

所以物太盛就会转为衰落，时事达到极点就会转变，一质之后有一文，与终后有始，始后有终的终始之变是一样的。

《禹贡》中的九州，各自根据其土地所适宜、人民所多所少缴纳职贡。

商汤和周武王承前朝弊政之后有所改易，使百姓不致疲弊困乏，各自都小心谨慎地致力于自己所从事的事业，而与禹时相比，已稍微有缓慢衰落的气象了。

齐桓公采用管仲的计谋，统一货币，从山海的事业中求取财富，以朝会诸侯，利用区区齐国成就了霸主的威名。

魏国任用李克，充分利用地力，发展农业生产，成了强国。从此以后，在战国时期天下互相争夺，以诡诈武力为贵，轻视仁义道德，以富有之道为先，以推让等礼仪为后。所以百姓中间富有的积财产上亿计，而贫穷的糟糠之食尚不能满足；诸侯国强大的或至并吞诸小国而使诸侯称臣，弱小者有的至于断绝祭祀而亡国。延续到秦，终于使海内统一。

虞、夏时的货币，金有三种，或者黄、或者白、或者赤；此外或者用钱，或者用布、或者用刀，或者用龟贝。

及至到秦朝之间，一国货币分为二等：黄金以溢为单位，是上等货币；铜钱上的文识为“半两”，重量与文识相同，是下等货币。而珠玉、龟贝、银锡之类只作为器物的装饰、作为宝藏，不作货币使用。然而其价格随时不同，高低无常。

于是外对夷狄作战，内部兴利除弊建立功业，天下百姓尽力耕种不够供给粮饷，女子纺织不足穿衣。

古时曾经竭尽天下的资财以奉献给天子，天子仍以为不够使用。没有别的缘故，主要是当时各种事务互相影响，共同作用造成的，有什么可奇怪呢。